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知识管理：目标与策略
文章出处：51lw.com 作者：秩名 发布时间：2003-11-24
[摘 要] 知识管理是社会经济发展的主要驱动力和提高组织竞争力的重要手段。其基本内容是运用集体的智慧提高应变和创新能力。本文旨在界定知识经济的概念，探讨知识管理的目标，比较分析知识管理的两种策略之异同，以促进我国管理的创新，有利于引导我国企业步入知识经济时代。

[关键词] 管理；组织；创新

在人类社会的发展进程中，管理创新和技术进步可以说是推动经济增长的两个基本动力源。随着知识社会的到来，知识将成为核心和具有柔性特点的生产要素，而对知识的管理更是社会经济发展的主要驱动力和提高组织竞争力的重要手段。对组织而言，知识和信息正在取代资本和能源成为最主要的资源，知识经济迫切要求管理创新。 适应此要求，近几年来，一种新的企业管理理念——知识管理（Knowledge management）正在国外一些大公司中形成并不断完善。其中心内容便是通过知识共享、运用集体的智慧提高应变和创新能力。知识管理的实施在于建立激励雇员参与知识共享的机制，设立知识总监，培养组织创新和集体创造力。总结和研究知识管理的做法和成功经验将有利于我国企业管理的创新，有利于引导我国企业步入知识经济时代。

一、概念的界定

什么是知识管理？一个定义说：“知识管理是当企业面对日益增长着的非连续性的环境变化时，针对组织的适应性、组织的生存及组织的能力等重要方面的一种迎合性措施。本质上，它嵌涵了组织的发展过程，并寻求将信息技术所提供的对数据和信息的处理能力以及人的发明和创新能力这两者进行有机的结合。” 笔者认为，知识管理虽然广泛运用于企业管理的实践，但作为具有一般管理的共同性质的公共管理同样也面临着知识管理的问题。对于公共部门而言，知识管理的目标与核心就是通过提高人的发明和创新能力来实现组织创新。

知识管理为组织实现显性和隐性知识共享提供了新的途径。显性知识易于整理和进行计算机存储，而隐性知识是则难以掌握，它集中存储在雇员的脑海里，是雇员所取得经验的体现。知识型组织能够对外部需求作出快速反应、明智地运用内部资源并预测外部环境的发展方向及其变化。虽然要做到这一点需要从根本上改变组织的发展方向和领导方式，但是其潜在回报是巨大的。 要了解知识管理，首先要把它同信息管理区分开来。制定一个有效的信息管理战略并不意味着实现了知识管理，这正如不能单纯从一个组织的设备硬件层面来衡量其办公自动化水平一样。要想在知识经济中求得生存，就必须把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来，以进行大量创新。库珀认为：“正是由于信息与人类认知能力的结合才导致了知识的产生。它是一个运用信息创造某种行为对象的过程。这正是知识管理的目标。” 实行有效知识管理所要求的远不止仅仅拥有合适的软件系统和充分的培训。它要求组织的领导层把集体知识共享和创新视为赢得竞争优势的支柱。如果组织中的雇员为了保住自己的工作而隐瞒信息，如果组织里所采取的安全措施常常是为了鼓励保密而非信息公开共享，那么这将对组织构成巨大的挑战。相比之下，知识管理要求雇员共同分享他们所拥有的知识，并且要求管理层对那些做到这一点的人予以鼓励。 许多成功的知识型组织都建立了对积极参与知识链的雇员进行奖励的激励机制。库珀解释说：“雇员之所以重要，并不是因为他们已经掌握了某些秘密知识，而是因为他们具有不断创新和创造新的有用知识的能力。”以此观点来分析现在某些猎头公司的做法，他们追寻的目标往往是人才的固有能力，即“已经掌握的某些秘密知识”，而不看重其创新能力。这是一种短视行为。

任何组织要在知识经济中求得生存，就必须把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来，以进行大量创新。但决不能将知识管理简单等同于信息管理。二者的关系体现在：信息管理是知识管理的基础，知识管理是信息管理的延伸与发展。 信息管理有着悠久的历史，但它把信息作为资源从技术、组织、人力三种因素的结合中进行管理，则是20世纪70年代末80年代初出现的新事物。美国1979年《文书削减法》最先提出联邦政府的信息管理问题，并在联邦机构中设立政府信息主管。企业的信息管理则是在80年代以后发展起来的，并在企业首席执行官（CEO）之下增加了企业信息主管（CIO）的职位。其后，信息管理经历了实物管理、技术管理、资源管理三个时期。按照美国学者马夏德（D. A. Marchand）与霍顿（F. W. Horton）的划分，信息管理的发展有五个阶段：物的控制、自动化技术的管理、信息资源的管理、商业竞争分析与智能、知识的管理。 由此可见，知识管理在历史上曾被当作信息管理的一个阶段。近年来，由于经济发展的需要和管理实践的发展，知识管理逐渐从信息管理中独立出来，从而形成一个崭新的管理领域。此时，知识管理已有了不同于信息管理的内含和外延。可以说，知识管理的主要内容是对人的管理。知识作为认知过程存在于信息的使用者身上，只有在人际交流的互动过程中才能创新。知识管理要求把信息与信息、信息与活动、信息与人连结起来，实现知识（包括显性的和隐性的知识）共享，运用集体的智慧和创新能力，以赢得竞争优势。从信息管理到知识管理的转化，是管理理论与实践中“以人为本”的管理主线进一步体现。 知识管理有助于信息处理能力与员工创新能力相互结合，进而增强企业或其他组织的应变能力和预见能力。发达国家的先进企业还在首席执行官与信息主管之间设立了知识主管（CKO）的新职位，并作了适当的分工，信息主管把工作重点放在技术和信息的开发利用上，知识主管则把工作重点放在推动创新和培育集体创造力上。

二、知识管理的目标是创新

现代科学技术日新月异的发展，全球化以空前未有的速度推进。这一切都改变着社会、经济和文化，也改变着人们的生产方式、生活方式和思维方式。江泽民同志在党的十五大报告中指出，“要充分估量未来科学技术特别是高技术发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响”。

在知识社会，创新对企业的重要性远胜过原料与厂房。美国微软公司成功的秘诀之一，就是“淘汰自己的产品”。1997年3月3日美国《财富》杂志定期评出美国最受推崇的企业，创新精神正是其评选标准中的一个重要部分。在这样的背景下，知识管理的目标和任务就必然体现为提高组织的应变和创新能力。

熊彼特认为，创新就是已有的知识要素与/或新的知识要素的新组合，它包括“技术创新”和“制度创新”。彼得·德鲁克则将“创新”概念推广到管理，提出“社会创新”概念，认为创新就是赋予资源以新的创造财富能力的行为。 OECD1996年发表了《国家创新系统》（National innovation system）的文件强调指出了以往的创新都集中于投入—产出分析中，那是一种静态的线型模型，而在当今的以知识为基础的经济，即知识经济时代，创新系统的平稳运作依赖于知识流的流动性（The smooth operation of innovation systems depends on the fluidity of Knowledge flows）。它强调“国家创新系统是政府、企业、大学、研究院所、中介机构等为了一系列共同的社会和经济目标，通过建设性地相互作用而构成的机构网络，其主要活动是启发、引进、创造与扩散新技术，创新是这个系统变化和发展的根本动力。”因此创新主要体现为不同参与者和机构之间一系列复杂的相互作用过程，即知识的流动。知识流动的类型有：人力资源流；机构链；产业群；创新公司行为。知识管理正是要确保知识流动渠道的通畅。

知识管理、创新行为都不单纯是一种技术过程，人文因素在其中起着至关重要的作用，因为创新总要依靠人的创造性和想像力。对于政府而言，要为创造良好的新环境发挥重要作用。企业要在竞争中获胜，则必须不断改变自己的战略策略以适应迅速变化的外部环境。这一切都离不开知识管理，因为其实质就在于充分发挥人文因素的积极作用。

知识是企业保持竞争优势所不可缺少的要素和重要资源。在当今的许多行业例如金融服务、咨询和计算机软件等部门，知识正在作为创造价值的必要前提而发挥作用。然而许多企业并不善于管理知识。具体表现在：有的企业低估了产生和获取知识的价值，失去或放弃己经拥有的知识产权，有的管理措施阻碍了知识的交流及共享，对已有知识的使用和二次开发的投入不足等。

不少企业在吃了不重视知识管理的苦头之后，对知识创造价值的巨大潜力的认识逐步提高。在这种情况下许多企业已经开始实施知识管理计划，将知识列为一种资源纳入管理体系。

以知识的视角，组织可被看成是一个对知识进行整合的机构。人类的全部生产力都离不开知识，机器只不过是知识的体现而已。因此，要真正实现知识管理，首先必须实现观念的创新。即将传统的工业管理观转变为现代的知识管理观。

工业管理观与知识管理观的主要区别如下：

1、用知识的观点看组织，就会把人们看作是收益的创造者，其首要任务是把知识转化为无形的结构，而在工业时代的组织内，人们时常是被更为简单的看作是生产成本和生产要素。 2、在知识组织内部，学习的目的是创造新的资本和程序，而不仅仅是运用新的工具和技术。

3、在知识组织内部，生产流程是由观念驱动，并且有时是混沌不明的，这与工业时代生产流程中严格的前后次序和机器驱动形成鲜明的对比。

4、工业时代的收益递减规律让位于知识递增规律，工业组织中的规模经济（economicsofscale）让位于知识组织中的视界经济（economicsofscope）。

5、管理的权力基础取决于他们知识的相对水平，而不是他们在组织中的等级职位。信息流的传递是通过可以分享信息的网络，而不是通过组织的等级机构。 在现在的企业管理制度下，各部门都保有自己的知识并需要发展知识，但是并没有一个合适的知识管理制度以及更高层次的协调机制，知识管理的内容日益复杂化和重要化，导致公司高层管理者产生了设立CKO职位的动机。为了搞好企业的知识管理，CKO应运而生。

CKO（Chief Knowledge Officer），一般译作“首席知识官”或“知识总监”，是企业专职负责提出、推进和协调各种知识管理计划或方案的企业高级管理职位。其具体的职责包括：

1、创设知识管理的基本框架。知识管理要求CKO就知识（包括显性知识与隐性知识等）的分类基于知识的工作体系、与知识密集型业务相关的管理过程保护知识和防止外溢等问题从组织机制和技术手段等方面提出相应对策。 2、协调部门之间的知识管理，知识管理不是企业某个部门独立行为所能控制的而只能通过企业整个部门之间的共同行为来协调控制。CKO对要获得的知识知识的开发和保有方式尤其是知识的交流和共事等问题需要有清晰的理解和解决办法。这项工作的基础是信息技术。具体工作有建立知识目录、开发知识共享的群件，或建设企业内部网，再造知识密集型管理过程等。

3、营造知识创新和交流的内部环境。CKO要在企业内部营造一个适合知识创新与交流的环境，如提供各种便利机会使得平时接触不多、但是对某一方面有共同兴趣的人们能够通过会议、社团活动等方式相互沟通。相当多的知识是通过适当的、非正式的交流环境得到的，尤其是隐性知识，因此有CKO指出知识管理工作“20%是技术成分，80％是文化成分”。也就是说，CKO作为环境营造者的角色要比他们在技术方面的角色重要很多。

4、防止知识外溢。企业和其合作伙伴、中介机构、供应商以及客户之间共享知识同样具有相当的吸引力，对企业竞争优势也有重要影响。对于那些有知识资本形成意识的企业来说，防止知识外溢已成为一大问题。

西方企业高度重视知识管理工作独立设置与“首席经营官”（COO）、“首席财务官”（CFO）等并列的“首席知识官”（CKO），这足以证明西方企业对于知识管理的高度重视，给我们的启示是多方面的：科学技术是第一生产力，技术创新是企业前进的不竭动力。国有企业在改革和发展的过程中要始终尊重知识，尊重人才，要高度重视对知识的开发和利用，注意发展并保护好自主知识产权，把经济增长的方式真正转移到领先科学技术进步和提高劳动者素质的轨道上来。

三、知识管理的两种策略

Morten T.Hansen等人提出了知识管理的两种策略，即法典编辑策略和人格化策略。所谓编辑策略是指知识与知识开发者的剥离，以达到知识独立于特定的个体或组织的目的；而后知识再经仔细地提取进而汇编成法典关存储于数据库中，以供人们随时反复调用的策略。Ernst&Young公司企业知识中心的主任拉尔夫·普勒曾如此描述法典编辑策略：在剔除掉客户敏感信息后，通过将文档中零碎的关键知识，如面谈指导、工作日程和市场划分分析等加以汇总并储存在电子知识库中从而创造出“知识客体”。这种方法使许多人可以搜寻和提取经过编辑的知识，而无需与最初的开发者接触。这就开辟了知识的反复使用，促进了企业的成长。

人格化策略指知识与其开发者紧密地联贯在一起，知识主要通过直接的面对面的接触来进行共享。计算机在这类组织中的目的是帮助人们更好地沟通知识，而不是储存。采用人格化策略的Bain公司、波士顿咨询集团和麦肯锡公司致力于个体间的对话，而不是数据库中的知识客体。在这些公司中，知识并未被编成法典、知识是在运用头脑风暴法的研讨会中和一对一的交谈中发生转移的。为了使这一策略行之有效，象Bain这样的公司都重金注资于建立人员网络系统。知识不仅仅通过面对面的方式，还通过电话、电子邮件和视频会议等形式进行共享。

遵循法典编辑策略的公司依赖的是“反复使用的经济学”。一旦知识资产，如软件编码或手册开发出来，且每次使用时又无需大的修改的话，就可以以较低的成本反复多次地使用。

与此相反，人格化的策略依赖的是“知识经济学”的逻辑。战略咨询公司向客户提供的建议是那些丰富的、难以言表的知识。共享深层次知识的活动是极花时间的、昂贵的和缓慢的，而且不能够被系统化，因而效率较低。

若想正确地选择知识管理策略，主管或经理必须先回答如下问题：（1）为什么客户会购买本公司的产品和服务而不是向竞争者购买？（2）客户期望从本公司得到什么利益？（3）蕴藏于本公司的知识如何能为客户提供增值服务？在明确了这些问题之后，应进一步考虑如下问题： 1．公司提供的是标准化的产品还是用户化的产品？如果是前者，那么主导知识管理策略就应是法典编辑策略；如果是后者，则人格化策略更为有效。

2．公司拥有的是成熟的还是新颖的产品？如果企业的策略是基于成熟的产品，那么企业将从反复使用的模型中获得丰厚的回报，例如微软的产品；反之，如何拥有的是新颖的产品，则对知识进行管理时应以人格化策略为主。

3．公司的员工在解决问题时依赖的是明确的还是难以言表的知识？明确的知识是可以被编辑的，如简单地软件代码和市场数据。当公司的员工依靠明确的知识去完成工作时，人-文档的方法最有意义；而难于言表的知识由于很难以书面形式表达出来，是通过个体经验获得的，包括科学知识经验，操作性的“Know-How”（知识如何），对行业的洞察力，商业判断和技术经验等。对此，采用人格化策略是明智的选择。

4．两种知识管理策略的共存。由于企业开发多元化经营和知识的商品化，知识管理策略的选择有时变得十分复杂。两种策略共存的前提，是采用不同策略的单位彼此独立运作。例如，在通用汽车公司，小轿车部与财务部没多大关系，因此不同的模型可以存在于不同的单位中。但如果是高度一体化的企业，则需选择一种作为主导策略，以另一种作为辅助。至于何者为主，何者为辅则取决于公司为客户提供服务的方式、企业的经济状况及企业所雇佣的人。正如一些咨询公司所发现的：强化错误的策略或试图同时使用两种策略，将会迅速地损害本企业；80/20法则是实际决定主辅关系的一个有益参考。

知识管理两种策略的差异如下表：

　
法典编辑策略
人格化策略

竞争性策略
通过反复使用已编成法典的知识来提供高质量的、可靠的和快速的信息系统实施
通过沟通不同专家关于高水平策略问题的知识经验来提供创造性的、经过严密分析的建议

经济模型
1. 反复使用的经济学

2. 在知识资本上进行一次性投资，而后多次反复使用

3. 使用高助手/合伙人比率的大型团体

4. 集中注意力于产生较大的整体收入
1. 专家经济学

2. 为针对用户的独特问题而拟定的高度用户化的解决方案收取高额费用

3. 使用低助手/合伙人比率的小团队

4、集中注意力于维持较高的利润率

知识管理

策略
1. 人-文档

2. 开发可以编辑、存储、传播和允许知识反复使用的电子文档系统
1. 人-人

2. 开发连接人们的网络系统以便共享难以言表的知识

信息技术
在信息技术上进行大规模的投资，旨在通过可以反复使用的、已编成法典的知识来将人们连接起来
在信息技术上进行适度规模的投资，旨在促进难以言表知识的交流与商谈

人力资源
1. 雇佣那些能较好地适应知识反复使用和方案实施的新科大学毕业生

2. 以小组为单位通过计算机进行远程培训

3. 奖励那些使用文档数据库和为文档数据库做贡献的人
1. 雇佣喜欢问题解决和能忍受模糊性的工商管理硕士

2. 通过一对一的指导方式进行人员培训

3. 奖励那些与他人直接共享知识的人

范例
1. 安德森咨询公司

2. Ernst&Young公司

3. 德尔公司
· 麦肯锡公司

· Bain公司

· 惠普公司


[参考文献]

[1]卷首语．与“狼”共舞管理制胜[J]．管理科学，2000，（4）：1-1．

[2]维高．知识的革命[M]．北京：中国物资出版社，1998．209-215．

[3]跃清．知识资本的测量与管理[EB/OL] http://www ．chinajournal．net．cn/

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[6]乌家培．信息、知识经济及相关问题[J]．新华文摘，1999，（2）：59-62．

[7]金吾伦．迎接知识社会的到来[J]．新华文摘，1999，（3）：25-28．

公共行政的管理主义――反思与批判
文章出处：51lw.com 作者：秩名 发布时间：2003-04-05
〔内容摘要〕 公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。


〔关键词〕公共行政 管理主义 反思性批判


一、 导 言


自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empirical analytical science)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(critically oriented science)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。


二、 公共行政管理主义之内涵


从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-based Public administration)、企业型政府(entrepreneurial government)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(New Right)(Gray,1993)、新治理(New Governance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(New Paradigm)(Owen E.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：


（1）企业管理技术的采用；


（2）服务以及顾客导向的强化；


（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson & Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。


学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：


（1） 在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；


（2） 目标必须明确，绩效必须能够加以测量；


（3） 特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4） 走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；


（5） 转变为更大的竞争性；


（6） 重视私部门型态的管理行为；


（7） 资源运用上的克制与节约。


从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(Customer Driven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。


三、 公共行政管理主义的历史背景


在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。


2、 经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。


3、 社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrative arrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrative imperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。


4、 新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。


四、 管理主义的反思与批判


公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(Cargo Cult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(Good Governance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：


1、 对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(Public Choice Theory)，委托－代理人理论(Principal Agent Theory)以及交易成本理论(Transaction Cost Theory)、新古典经济学理论(The Neoclassical Theory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。


2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E "：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrument rationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(Roberts Denhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(Moral Content)。学者佩龙和葛尔力(Bellone an d Goerl, 1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?Autonomy Vs Accountability)、个人远见与公民参与(Personal Vision Vs Citizen Participation)、秘密性与公开性(Secrecy Vs Openness)、风险承担与公共财的监护(Risk-Taking Vs Stewardship of Public Good)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，代理人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。


3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（Market Fundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(Market Failure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(Organizational Economics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结? 沟牟钜臁６杂诠?讲棵啪赫??裕?嬖谧疟局噬系牟煌??绻?棵挪?返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(Barriers to Entry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contracting out)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue, 1989, P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。


4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(Generic Management)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom, 1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。


5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(Customer Satisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(Osborn and Gaebler, 1992: 181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G. Federickson, 1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。


五、 公共行政重建之理论与实践之思考


应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong ,J 1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(Conceptual Framework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(Puzzle Solutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(Before the Fact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重? ê头⒄沟摹Ｍü?怨?残姓?芾碇饕宓呐?行苑此迹?收呷衔???残姓??砺壑亟ㄔ谖蠢炊??皇兰停?枰?刈⒑退伎家韵录父龇矫娴奈侍猓?/P>


1、 公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；


2、 公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；


3、 公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；


4、 公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；


5、 公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；


6、 公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；


7、 公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；


8、 公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、 公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓："天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?quot;。并谓"不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长"。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。


主要参考文献：Allison,G.T., 1980 ,Public and Private management : Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? OMP Document 127-52-1,pp.27-38.Barzelay,Michael ,1992, Breaking Through Bureaucracy : A New Vision For Managing in Government , university of California PressBellone,C.J. and Goerl, 1992, Reconciling Public Entrepreneurship and Democracy,PAR,Vol.52,No.2Bozeman and Straussman ,1990, public Management Strategies ,Jossey-BassCaiden,G E. 1992 , Administrative Reform Comes of Age ,Walter de GruyterDenhardt,R.B.,1993, Theory of Public Organization. Brooks/cole.Farnham ,D and Horton, 1996,Managing the New Public Serv ice ,MacmillanFlynn,N.,1997 ,Public Sector Management, Prentice-Hall.Frederickson,H.G.,1997,The Spirit of Public administration , Jossey-BassGoodsell,C.T.1993, Reinvent Government or Rediscover It? PAR,Vol 53.Gray,J., 1993, Beyond the New Right ,RoutledgeHenry,N,1999,public administration and public affairs,prentice-HallHood ,C.,1991,A Public management for all seasons? Public administration,69,pp.3-19Hughes,O.E.,1998, Public Management and Administration, ST.Martin's PressIngraham,P.G.,1994,New Paradigms for Government, Jossey-BassJun,Jong,1994 ,Philosophy of Administration, Daeyoung Moonhwa InternationOECD,1990,1991,Public management Developments, Paris: OECDOsborne, David and Gaebler, Ted,1992 Reinvent ing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector Reading,MA: Addison-WesleyOtt, J. Steven, Hyde, Albert C. and Shafritz, Jay M.1991, Public Management :The Essential Readings, Chicago:Lyceum Books/Nelson HallPeters,G.,1996, The future of Governing ,university of kansasPollitt, 1990, Managerialism and the Public Services, Basil Black-wellRainey,Hal G.1991,Understanding and Managing Public Organisations ,Jossey-BassRanson,S. And Stewart,1994 Management For Public Domain ,St.Martin's PressRosenbloom,D,1998, Public Administration ,McGraw-HillTerry,L.,1998,Administrative Leadership, Neo-management and the public management movement ,PAR,Vo l.58,No.4Waldo,D.1948, The Administrative State, Holmes and Meier publishersWamsley,G.L.andWolf,1996, Refounding Democratic Public Administration,Sage

帮顶

本文的研究目的是，探讨
MPA教育中的三个重要问题。
本文第一部分简述、了MPA教育
中的管理技术，第二部分集中讨
论了伦理与价值对MPA教育的
重要性，第三部分进一步分析了
公共行政管理中的职业化。
一
、MPA教育中的技术
中国MPA论坛
M PA 教育中的技
作者(美)刘国材译者陈彬
作为一种职业学位，MPA课程应包括一些具体技
术，以帮助学生管理公共组织或非盈利组织。学习
MPA课程及具体技术，已获得了公共行政管理主流教
学研究的承认。耶格尔(Yeager)认为，国家公共行政
管理教学会议研究的主要内容应该包括：计算机(计算
机应用)、管理、行政管理、组织理论、伦理、相互关系、
政策分析、预算、沟通以及决策。克利里(Cleary)强调，
每个研究机构开发合适的课程，主要是基于课程设置、
课程类型、课程规模等因素的考虑。NASPAA规定，课
程设计和授课方式要有灵活性、创新性，以满足水平各
异的学生的需要。
从我个人观察和经验来看，我认为以下技术对
MPA课程很重要。这些技术和公共事务、行政管理课
程强调的核心公共要求有密切关系。它们是：人力资
源管理、组织管理、公共预算与财政管理、项目管理、信
息管理、政治管理、环境管理。以下是关于每种技术的
简要介绍。
A．人力资源管理
人是任何组织中最有价值的资源。对MPA学生
而言，理解组织中的人力资源管理很有必要。一个全
面而透彻的人力资源管理系统，不仅应该包括微观部
分，如分类、补偿、招募、遴选与雇佣、培训与开发、绩效
评估、考勤，而且还应该包括宏观部分，如人力资源计
划、工作分析、劳动与管理的关系，以及公共政策执行。
B．组织管理
与人力资源管理紧密相关的是组织管理。组织管
理覆盖着很广泛的内容，以提高公共组织的效率与效
益。这些内容主要包括：激励、领导、决策、沟通、组织
结构与设计、组织变迁与开发、战略计划、组织与社会。
MPA学生不但要掌握组织管理中的一般知识，而且还
要培养将这些知识具体运用到官僚组织、公共组织中
的能力。
C．公共预算与财政管理
除了学习人力资源管理外，MPA学生还应掌握管
理财政资源的知识和技能，以便实现组织与行政管理
的目标。今天，公众对go-vern-ment管理不信任，
又没有颁布新税政策。在此背景下，该
主题显得更加重要。公共预算与财政管
理的内容主要有：公共经济系统(制度、
微观与宏观理论、政策)、预算循环、预算
程序(准备、准许、执行)、预算行为与政
治学、公共财税系统、消费分析、资本预
算、go-vern-ment会计、财政审计、债务管理、go-vern-ment
之间赤字关系。
D．项目管理
管理公共政策或分共项目对MPA学
生的要求是：首先，他们必须掌握多种分析技术，以便
能分析政策或项目。这些分析技术包括：项目设计(例
如调查研究)、统计分析(描述性与推理性统计)、操作
研究(例如线性编制程序、工程管理、排队与模拟)，以
及经济分析(成本——收益与成本——效益分析)。其
次，在项目执行阶段，学生应该知道怎样监管项目程
序，以及集中数据与管理。在评估阶段，MPA学生必须
应用适当的方法(定性或定量的方法)，以评估项目效
果，检测绩效，决定项目成效。最后，他们必须在充分
考虑利益相关者的利益之后，写一份评估报告或者分
析报告，并最大程度地利用项目分析与评估成果。
E．信息系统管理
由于信息革命已经席卷了整个社会(公共和私人
组织)，因此MPA学生还应该掌握与信息系统管理有
关的知识。信息革命的核心是加速计算机技术、软件
程序和通讯技术的发展。MPA学生不仅应该掌握一些
普通技术，如计算机应用、软件统计程序、数据与文字
处理等，而且还应该掌握系统、网络与通信技术，如管
理信息系统、地理信息系统、因特网、声音信息系统、电
视会议和电子邮件等。信息系统知识对MPA学生非
常重要，因为电子化go-vern-ment不久就会到来。
F．政治管理
与MBA课程不同的是，MPA学生必须理解行政管
理的政治学。因为公共组织和公共项目不像私人组
织，它们直接受到政治系统的影响、控制。MPA学生应
该知道政治系统的主要构成成份，这些主要构成成份
、；==直与№ 们
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中国行政管理2002年第4期
包括政治哲学、政治制度、结构、程序、激进主义分子
(政party和公共利益集团)。除此之外，他们还应该知道
怎样处理行政管理中的政治问题。这些管理要求他们
具备谈判、妥协、同意、联合建设、解决冲突及管理等技
能。在当今这个环境下，理解政治运行尤其重要。最
近一次go-vern-ment改革聚焦治理问题，该项改革不仅反思了
go-vern-ment内部组织与项目运作，而且还反思了go-vern-ment在社会
中所扮演的角色，以及go-vern-ment、市场、社会与公民之间的
相互作用。
G．环境管理
最后，分析与管理不断变化的环境，对所有管理者
来说都异常重要。由于人事、财政、组织、方案、系统、
政治管理等都包含环境成份，因此，环境管理技术与已
经探讨过的六种技术密切相关。对MPA学生而言，除
了关注我早先提到的政治与经济环境(与公共预算、财
政管理、政治管理有紧密联系)之外，还应该注意环境
中的法律、社会和文化等组成成份。这里有两个问题
需要强调。首先，学生应该学会审视环境(在战略管理
中强调过)及评估环境(在项目分析与评估中也提到
过)。其次，他们还必须学会管理公共关系，以促进其
所在组织及其负责的项目不断发展，并能处理go-vern-ment间、
非盈利性(非go-vern-ment)组织间、商业公司间、媒体间、公民
与社区团体间的复杂关系。
以上提到的七种管理技术，只是我的观察和建议。
应该说，还有别的理论可以支持这些技术的应用(例
如，行为科学知识在人事与财政管理中的应用)。学生
不能忽视技术背后的概念与知识。对MPA教育来说，
跨学科或多学科研究方法不可或缺，因此，这些技术相
互之间也应该紧密联系(例如项目管理与财政管理)。
二、MPA教育中的伦理与价值
除了管理技术外，MPA教育还应包括伦理价值教
育与培训。由于分赃制存在腐败和授权不公，而且给
社会和公众带来了很大危害。为遏制这些不良现象，
作为一种理论研究，公共行政管理专业应运而生。
1883年，彭德尔顿(Pendleton)法案引入了公务员制度，
其目的是保护公务员，使其免受政治损害并能追求公
共利益。20世纪60、70年代以来，出现了大量的go-vern-ment
腐败、宪政危机，这促使关于伦理中的利益研究一直呈
上升趋势。公共行政管理研究者认为，伦理价值与道
德教育对现代公共行政管理的作用非同小可。他们认
为，公共行政管理的竞争能力，应该建立在技术职能与
道德判断的基础上。
尽管伦理价值中存在利益，但是，研究人员仍认
为，在大多数公共行政管理教科书中，伦理一词并未得
以详尽阐述，而且MPA课程中的伦理教育也存在一些
问题。首先，鲍曼(Bowman)和他的同事发现，虽然一
些教科书上有很多关于价值和自我负责的解释，但事
实上，这些教科书根本没作任何实质性的解释。李
(Lee)认为，有两个原因致使伦理教育还未成为公共行
政管理的常规课程：其一是伦理教育被错误地理解为
教学法问题。由于教学法不能像伦理教育那样，赋予
职业必要的工具，以解决存在于义务、权威和责任中的
价值模糊等问题因此，被误解的伦理教育就不能完
成其应有的使命了。其二是伦理教育引发了三种道德
行为的竞争范式——做正确的事、做好事、做无害的
事。例如，一个公务员应如何行动，如何给行为者下达
多种命令，并且要求其处事果断、细心、公正。由于这
三种范式之间存在竞争及可替代性，所以行为者在行
动之前必须作出选择，而这无疑增加了伦理教育的难
度。为澄清伦理与价值问题，范·沃特(Van Wart)阐
述了公共部门价值的五种来源：(1)个人价值，如诚实、
一致、连贯、互惠；(2)专业价值，如ASPA的伦理准则、
服务公共利益、尊重宪法与法律、个人清正廉洁、促进
伦理组织的发展、努力提高专业水平；(3)组织价值，该
价值受组织健康、设计及领导风格的影响；(4)法律价
值，包括规定公共机构、公共职员、全体公民的责任与
义务的go-vern-ment宪法与法律；(5)公共利益价值，如支持系
统治理、代议民主、通过联邦制、保护及颂扬个人主义，
以实现政治权力分离，保护宗教作为个人权利，而不是
作为普遍性的生活方式，或相对的资本主义形式而存
在。
鲍曼(Bowman)、伯曼(Berman)、韦斯特(West)也
提出很多有关伦理的原则及问题。这些原则及问题包
括：(1)功利主义伦理——什么行为能给多数人带来最
大利益?(2)比例性伦理——决策将带来什么好处和
坏处，是否好处胜过坏处?(3)公正理论——该行动是
否不偏不倚地应用于每二-一个雇员及每一个组织单位?
(4)专业伦理——我是否能在我的同事面前清楚地阐
述我的行为?(5)权利伦理——我的行为是否剥夺了
他人应受到尊重的权利?(6)组织对个人的伦理——
该行为是否与组织伦理保持一致，并且不与个人伦理
冲突，基于组织的考虑是否压倒了个人的利益?
为了促进伦理教育在MPA课程中的开展，研究者
伯曼(Bowm an)、卡顿(Cartron)、登哈德(Denhard)提出
了两重法。这种方法要求学生不仅应完成必修课程，
而且还应将伦理学作为核心课程学习。伯曼(Bow—
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man)和门泽尔(Menze1)开发了三种开展伦理教育的模
式。第一种模式是指罗德岛(Rhode Island)伦理项目。
这个模式涉及建立信任、设置日常工作事项、组建解决
问题的工作组，这些小组由学者、公共部门官员等组
成。第二种模式也是建立在实践者与教育人士合作的
基础上。犹他大学率先创建了这种伦理模式，并由伦
理研修班负责开展。其主要内容是，在所有课程中都
建立起伦理教育维度。第三种模式与丹佛(Danver)大
学的方法有关。这种方法是，开设一门创新性试验课
程，维持技术与人文学科平衡(以六门功能齐备、由跨
学科教学团队讲授的课程，代替二十四门相互独立的
课程。而且，该教学团队讲授的课程“行动中的价值”
已成为一个里程碑)。
总之，MPA教育除了关注与管理技术关系密切的
效率，或有效的功利主义伦理原则外，还应重视伦理与
道德价值(例如公正、权利等)。同时，有必要强调一
下，价值会随着社会的发展而改变，并且在价值判断
中，存在三种涉及利益冲突的伦理困境。
三、MPA教育的职业化
在本文中，我曾多次提到MPA学位是一种职业学
位。并且，我们对培养职业管理人才怀有浓厚的兴趣。
那么，什么是职业化呢?莫舍(Mosher)将职业化确定
为20世纪50、60年代公共服务中独具一格的事物。
他认为，职业化应包含以下几层含义：(1)有一个合乎
事理、明确的职业领域，(2)要求受教育水平至少达到
学士学位，(3)给成员提供终身职业。福克斯(Fox)进
一步阐述了职业化应具备如下特征：(1)专业知识，
(2)专业教育，(3)能证明有特殊专业技术背景的证
书，(4)与该领域公认的取得巨大成就的专业人士保持
联系，(5)有一套监督机制，确保专业标准得以遵循，
(6)作出一项有利于整个社会的专业技术承诺。里茨
泽(Rimer)指出，专业连续性涉及层次各异的职业学
位，这些职业学位包括从一端的非职业化，到另一端的
已经建立起来的职业化。任何已经建立起来的专业，
如法律、医学、神学等，通常都要在大学学习四年，然后
在该大学的专业学院学习才能完成。
关于公共行政管理是否是一种职业没有形成统一
意见。一方面，人们认为，公共行政管理不具备一项职
业应具有的所有特征。例如，它没有形成一套伦理准
则，并经常接受上级权威的审核。更重要的是，它没有
一个公认的知识主体。另一方面，研究人员丹尼尔斯
(Daniels)、约翰森(Johansen)、福斯(Fos)、泰(Thai)指
出，ASPA和NASPAA在公共管理杂志、会议、组织、教
中国MPA论坛
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育、认证政策及程序等方面，为职业合法化作出了很大
的贡献。例如，福斯(Fos)认为，ASPA可以实现专业目
标之四和之五，而NASPAA则可实现专业目标之一、之
二、之三。
聚焦MPA教育，我想强调一下，专业要求包含以
下要素：(1)职业学校和教育，(2)专业组织，会议和出
版物，(3)职业认证。
A．职业学校和教育
最初的公共服务职业培训与市政改革运运有关。
1911年，纽约市政研究局成立了公共服务培训学校。
1924年，该校与锡拉丘兹(Syracuse)大学的马克斯韦
尔(Maxwel1)公民与公共事务学院合并。由于联邦政
府扮演的角色越来越重要，而且规模也越来越大，因
此，在富兰克林·罗斯福执政时期，公共行政管理课程
有了大幅度的增加。1954年，罗斯科·马丁(Roscoe
Martin)报告说，只有22个研究机构能授予硕士与博士
学位，105个研究机构能开设一些公共行政管理课程。
可见在当时，公共行政管理尚未作为一门独立的学科
发展。这是因为，大多数公共行政管理课程只在政治
学科中开设，而且授予的学位大多数是文学硕士学位。
自20世纪50年代以来，公共行政管理研究生教
育就已成了一门可辨认的学科。1989年，克利里
(Clear3,)在NAPAA项目调查基础之上作了一个报告。
报告认为，MPA和其它与MPA等同的项目，已经在各
个研究机构落脚生根了。从收回的173份调查问卷中
可以看出，有37％ 的课程隶属于政治科学系或学院，
25。4％的课程开设在公共事务学院、大学、研究所或研
究中心；17．9％的课程开设在艺术与科学学院的公共
行政管理单位、社会科学或者其它专业课程；1 1％ 的课
程开设在商学院；6．9％的课程属于独立的公共政策学
科；1．7％的课程开设在综合性管理学院。很明显，现
在大多数MPA课程已经不再开设在政治学科中了。
MPA项目的组织设置会影响课程的操作。例如，
克利里(Cleary)认为：(1)独立的公共人行政管理课程
要求有一个更完备的核心科目；(2)独立的公共行政管
理课程，或公共事务学院的学生呈逐渐增多的趋势。
鲍德温(Baldwin)报告说，不同组织开设的MPA课程存
在一些冲突。这些组织主要包括：公共事务与行政管
理学系(学院)、政治学系、商学院以及那些没按惯例成
立的组织机构。鲍德温(Baldwin)尤其提到：(1)合并
职业学校或公共事务与行政管理学院、特别是公共行
政管理学系，将是最大限度地化解冲突的最理想模式；
(2)这些院系之间的冲突对MPA课程有负面效应。
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中国行政管理2002年第4期
B．专业组织、会议和出版物
许多机构与公共行政管理专业的发展也有密切关
系。建立于1939年的ASPA在以下几个方面，对该领
域走向职业化作出了重要贡献：(1)通过杂志《公共行
政管理评论》(PAR)，以及其它一些普通及特别刊物
(例如《公共行政管理时报》、其它好几种部门杂志)，
告诉实践者和学者们，有关公共行政管理理论与研究
的最新成果；(2)通过召开会议、出版书籍等活动，加强
学者与实践者间、各级go-vern-ment间、国际间的联系；(3)在
NASPAA的支持下，促进公共行政管理研究生课程在
美国(和其它国家)的发展，并提高质量；(4)在国家公
共行政管理学院(NAPA)的支持下，向go-vern-ment管理者与政
府机构，提供有关行政管理事务方面的专家咨询及帮
助。．
NASPAA产生于ASPA的一次公共行政管理研究
生教育会议。1970年，NASPAA作为美国的公共事务
与行政管理学院的会员组织而成立。在成立之初，该
机构是一个公共行政管理专业硕士学位的认证机构，
同时也是该领域的项目发展论坛。为了提高公共行政
管理教育水平，NASPAA将注意力集中在以下两个方
面：(1)建立一套专业认证体系，为公共行政管理教育
设置标准，以便同行对教学效果进行评价与监督；(2)
开发“社区建立”项目。利用此项目开展一些常规讨
论，分享信息与教育研究成果。到目前为止，该项目已
经形成了旨在提高教育质量的良好学术氛围。
NASPAA通过召开年会、定期或不定期地出版刊物，如
《公共事务教育杂志》(JPAE)等活动取得了以上成就。
除了ASPA和NASPAA，还有其它好几个学术协
会，也对公共事务与行政管理的发展作出了很大贡献。
例如，由一些少数机构组成的公共政策与管理协会，就
为公共政策分析与管理的研究付出了很大努力，而且
还给予了《政策分析与管理杂志》大力支持。除此之
外，公共行政管理还被视为政治科学或管理学的副学
科。因此，每一个协会都发展了自己的公共行政管理
部门(例如，美国政治科学协会的公共行政管理部门、
管理协会的公共组织与非盈利部门)。
C．职业认证
NASPAA对公共行政领域最突出的贡献是创建了
MPA认证项目。认证项目的实施，大大提高了公共行
政管理的教育质量，加速了该领域的职业化进程。
1977年的NASPAA年会，通过了一套硕士学位标准
(即公共事务与行政管理硕士职业学位标准)，并且创
建了同行评议程序，同时还成立了同行评议委员会
(PRC)，以实施这一程序。这些程序主要包括：(1)
PRC提出指导方针，该方针用于指导准备自我研究报
告；(2)将项目应用于同行评议程序；(3)提交项目自
我研究报告；(4)PRC初审自我研究报告；(5)PRC派
出工作队进行实地考察；(6)工作队向PRC上交报告，
PRC再将其关于项目的推荐意见上交至项目资格行政
委员会，以备行政委员会审查该项目是否符合标准；
(7)行政委员会正式公布项目审查结果。1980年，第
一份与职业学位标准高度一致的项目名单公开。
1983年，NASPAA投票表决，将同行审评议程序改
为认证程序，并且获得了专业教育认证委员会(COPA)
的承认。1986年，NASPAA经授权．成为公共事务与行
政管理硕士学位的官方认证机构。同时，还成立了同
行评议及认证委员会(COPRA)，该委员会是最终认证
授权机构。1992年，NASPAA采用了一种以任务为基
础的认证制度，以确认MPA学生在兴趣和课程结构方
面的多样性。这种认证制度允许MPA项目有更大的
创新与创造力。但是，所有的认证指标都必须以质量
为先导。
职业认证受到了肯定与否定两种评价。一方面，
研究人员认为，NASPAA认证的确引入了质量控制模
式，并且允许MPA教育有灵活性与创新性。认证程序
谨慎地对待大量的建议，对实践者和教育界人士的意
见十分敏感，在接受评论和回应的过程中也非常坦诚。
另一方面，福克斯(Fox)批评说，作为一种质量控制机
制，认证会导致特殊请求或游说，因而认证可能会向公
共关系技能倾斜，而不大注重实质性的成绩。克利里
(Cleary)指出，NASPAA认证对MPA项目详细的、可辨
认的影响是，它态度鲜明地提出增加以计时为基础的
学分。而且，一些重要的、获得承认的课程获得认证资
格的机会更大，但认证并未导致课程标准化。
(作者：刘国材，博士，佛罗里达大学公共管理系主
任、教授)
(译者：陈彬，中国人民大学公共管理学院)
(责任编辑张家人)
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